IBRE critica “obsessão” do governo em expandir acesso à telefonia, o que exige subsídios

Sucesso das teles recomenda investimento público no que é prioritário, como portos, estradas e saneamento

14.08.2006 - 18:27

Carta do IBRE

A carência de investimentos em infra-estrutura é um dos raros consensos que existe hoje na sociedade brasileira. Seja quem for o próximo presidente, é praticamente certo que ele (ou ela) tentará acelerar as inversões em áreas como estradas, eletricidade, saneamento etc. O momento é adequado à análise das diferentes opções de investimento em infra-estrutura, pesando seus custos e benefícios.

Como a tarefa de investir será provavelmente levada a cabo ao mesmo tempo em que o governo procurará limitar a forte expansão real das despesas públicas em geral, a escolha criteriosa das áreas de infra-estrutura em que se colocará dinheiro público será fundamental para o sucesso não só da próxima administração, mas da própria economia brasileira em prazos médio e longo.

Nesta Carta, vamos analisar, em mais detalhes, a situação das telecomunicações, mais especificamente do serviço de comunicação de voz, no Brasil, e tentar determinar como o setor deve se encaixar em termos da lista de prioridades de investimento (próprio ou induzido) do próximo governo. Outro ponto que será abordado complementarmente é o do papel das agências reguladoras como indutoras de investimentos.

Deve-se destacar que o segmento de telecomunicações foi, sem dúvida, um dos mais bem-sucedidos em atrair investimentos desde o processo de desestatização ocorrido na década de 1990. A explosão do uso de telefones celulares, principalmente na modalidade pré-paga, é uma história bem conhecida de quase todos os brasileiros. Existe, porém, outra percepção bastante disseminada, de que a expansão da telefonia fixa ficou aquém das promessas iniciais, por causa do alto custo do serviço e do insuficiente investimento por parte das operadoras.

A checagem da veracidade daquelas impressões será feita através de uma comparação internacional. Para tanto, elaboramos um quadro no qual os indicadores nacionais são cotejados com os de quatro diferentes grupos. O primeiro contém os 23 maiores países da América Latina e Caribe. O segundo grupo é composto por 45 países de renda intermediária, como o Brasil, abrangendo África, Ásia e Europa — por uma questão metodológica, não foram incluídos os países latino-americanos de renda média, que estão no primeiro grupo. O terceiro é formado por seis Tigres Asiáticos: Hong Kong, Indonésia, Coréia do Sul, Malásia, Singapura e Tailândia. E o quarto, finalmente, compreende os membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o que significa basicamente os países ricos.

Expansão

Na média da América Latina e do Caribe, a penetração do conjunto de aparelhos fixos e celulares saiu de cerca de 10% da população (isto é, um aparelho para cada dez habitantes) para 44%, entre 1995 e 2004. Considerando-se os países de renda intermediária, a evolução foi de 14% para aproximadamente 60%.

Os Tigres Asiáticos foram de pouco mais de 30% para 98%, e os países da OCDE de 60% para 141%. O comportamento no Brasil foi comparativamente bom. A partir de 1998, ano da privatização, há um descolamento para cima em relação à média latino-americana.

Em outras palavras, a desestatização fez com que a penetração no Brasil ultrapassasse a dos demais países da América Latina e do Caribe, quando se toma a telefonia fixa e celular somadas. Assim, entre 1998 e 1999, o Brasil pula da média da região, América Latina e Caribe, para a média dos países de renda intermediária, e chega em 2004 com uma penetração de cerca de 60%, exatamente o nível do grupo de renda per capita similar à nossa.

Quando se separa a telefonia fixa da celular, chega-se a dados comparativos surpreendentes, e que, de certa forma, desmentem alguns mitos sobre a evolução das telecomunicações no país. O crescimento da penetração da telefonia móvel, naturalmente, foi muito intenso em todos aqueles grupos, saindo de uma base muito baixa em 1995, inferior a 10% nos países da OCDE, que eram os mais adiantados.

O Brasil, sem dúvida, vem acompanhando o fenômeno global dos celulares, em um processo que ainda não se esgotou: apenas entre dezembro de 2003 e maio de 2006, o número de telefones móveis no país dobrou: saiu de 46 milhões para 92 milhões.

Mas, tomando-se uma comparação de mais longo prazo, nota-se que, até 2005, o Brasil não apresenta um grande destaque. De fato, consegue descolar-se da média dos latino-americanos e caribenhos, onde permaneceu até 1998, e atinge 46% no final do período, superior aos 40% da região. O Brasil, porém, ainda fica aquém dos 52% da média das nações de renda intermediária. No caso dos Tigres Asiáticos e OCDE, a penetração móvel sobe para, respectivamente, 71% e 92% em 2005.

Na telefonia fixa, os dados sobre a expansão no período de 1995 a 2004 são muito menos impressionantes. A penetração nas nações latino-americanas e caribenhas foi de 10% para 15%, e nos países de renda intermediária, de 14% para 20%. Os Tigres Asiáticos cresceram de pouco mais de 25% para 31%, e nos países da OCDE a penetração ficou estável numa faixa ligeiramente acima de 50%.

Neste quadro muito mais morno, entretanto, o Brasil teve, em termos comparativos, um desempenho além do que seria esperado. Partindo de menos de 10% de penetração em 1995, o país descolou-se da média da América Latina e do Caribe a partir da desestatização, e chegou em 2004 com uma penetração de cerca de 24%, o que é um quinto superior à dos países de renda média no mesmo ano, que, como vimos, é de 20%. Naturalmente, o país distanciou-se muito da média de 15% atingida por latino-americanos e caribenhos, em 2004.

Estes resultados indicam, portanto, que, contrariamente ao que muitos pensam, é na telefonia fixa que o investimento e a expansão da rede aconteceram no Brasil de forma comparativamente mais vigorosa, levando o país a superar e a distanciar-se dos seus pares regionais e da renda per capita. Os críticos alegam, porém, que o número de linhas fixas parou de crescer, o que seria contrário à meta de universalização da telefonia sacramentada no processo de privatização.

Universalização

O que uma análise cuidadosa dos números mostra é que o Brasil continua a avançar na direção da universalização. Quando se detalham os números, fica claro que, na atualidade, o motor da universalização do serviço de comunicação de voz, nas localidades onde há a cobertura, é o celular.

Entre 2003 e 2004, em todos os domicílios brasileiros com renda de até dois salários mínimos, o número dos com acesso telefônico individual, fixo ou móvel, saiu de 32% para 35%, de acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílio (Pnad). Este salto foi composto por um aumento de 10% para 15% dos domicílios com apenas telefone celular (isto é, com pelo menos um telefone móvel pertencente a um de seus membros), e de 6% para 7% daqueles com celular e fixo. Em compensação, houve queda de 17% para 13% nos domicílios só com linha fixa.

Comportamento semelhante — aumento do número de domicílios com apenas celular e redução nos com apenas linha fixa — ocorreu também nas demais faixas de renda. No total dos domicílios, os lares com apenas celular subiram de 11% para 16%, os com apenas linha fixa caíram de 23% para 18%, e aqueles com ambos os tipos de telefone subiram de 27% para 31%.

Por conta disso, nada, em princípio, além de uma visão antiga do setor, indica que a universalização via telefonia fixa seja superior àquela que vem acontecendo com o avanço dos celulares. A razão para esta realidade é uma questão cristalina de custo para o consumidor: enquanto é possível manter uma linha ativa de telefone móvel pessoal pré-pago com algo como R$ 5 por mês, é preciso um dispêndio mínimo mensal, com a assinatura básica, de R$ 35, para se possuir um telefone fixo.

Diante dos dados apresentados, que mostram tanto o desempenho comparativo excepcional do Brasil em telefonia fixa, como o papel do celular na universalização, é o caso de se questionar a obsessão das autoridades com o aumento da penetração das linhas fixas, o que pode ser observado nas iniciativas para a introdução do AICE e do telefone social.

Como indica a comparação internacional, a perda de velocidade na expansão da telefonia fixa é um problema de renda da população. Por conta disso, só há duas formas de voltar a acelerar a penetração da telefonia fixa: ou o aumento da renda da população ou o subsídio ao serviço.

Opções como o AICE ou o telefone popular, se de fato forem eficazes, necessariamente envolverão subsídio, isto é, transferência de recursos públicos que atenda ao objetivo de expandir a demanda por telefones fixos. Se, por outro lado, o governo, em vez de despender recursos próprios, forçar as operadoras a investimentos que ampliem a penetração da telefonia fixa, mesmo diante da falta de demanda, isto implicará interferência indevida em contratos, subsídios indiretos ou uma combinação dos dois.

Ora, diante da insuficiência generalizada de investimentos em infra-estrutura e da necessidade de limitar os gastos públicos, parece-nos que gastar dinheiro na telefonia fixa, na qual o Brasil está mais avançado do que os seus pares, não é uma boa política.

Da mesma forma, interferir em contratos e perturbar o marco regulatório somente atrapalhará o fluxo futuro de investimentos. Para ficar apenas em alguns exemplos no segmento de infra-estrutura, uma idéia bem melhor seria a de gastar aqueles recursos em estradas e portos — os gargalos logísticos são sério problema para o futuro do comércio exterior —, em saneamento básico, um item de crucial importância para a saúde pública no Brasil, ou em energia, que talvez seja a maior vulnerabilidade para o crescimento sustentado num horizonte de médio e longo prazos.

Agências

Como vimos, em um quadro de infra-estrutura marcado pela precariedade e subinvestimentos, a telefonia destaca-se pelo desempenho acima dos nossos pares regionais. Com certeza, uma parte significativa do sucesso do setor de telecomunicações brasileiro está associada ao arranjo institucional criado para o setor, e, por conseguinte, ao bom funcionamento da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), que vem regulando e supervisionando os investimentos no setor.

Recente estudo dos economistas Paulo Corrêa, Carlos Pereira, Bernardo Mueller e Marcus Mello, para o Banco Mundial1, analisa um conjunto de agências reguladoras federais e estaduais no Brasil. O trabalho indica que a maioria delas não possui independência financeira, que um terço dos diretores não cumprem integralmente os seus mandatos e que, em 13 delas (do total de 21), houve interferência de ministros e secretários no processo decisório.

Em seis agências estaduais (de um total de 15), não há qualquer restrição legal para o afastamento de diretores. Obviamente, independência não significa que as agências não devam prestar contas à sociedade. Nesse sentido, o mesmo estudo mostra que, com relação à transparência, as agências reguladoras brasileiras possuem um bom desempenho.

Fica claro, portanto, que o que deve ser feito neste momento nos chamados “setores regulados” e, em especial, nas telecomunicações nacionais é deixar a Anatel prosseguir o trabalho vitorioso, iniciado em 1997, de regulação e supervisão do setor, com autonomia, recursos financeiros suficientes e escolha tempestiva dos seus diretores, quando se fizer necessário, usando-se critérios técnicos, e não políticos.

Há, deve-se salientar, obstáculos ainda a serem transpostos no segmento das telecomunicações. Na verdade, devido aos avanços tecnológicos, muitas questões não podem mais ser compartimentadas e, por conseqüência, separadas. Por conta disso, as políticas a serem apresentadas devem tratar do setor das comunicações como um todo.

Desta feita, vamos destacar desafios do setor de comunicações. Primeiramente, com a convergência tecnológica de vídeo, voz e dados, que já é uma realidade, há a necessidade de um marco regulatório que defina o papel das operadoras de telefonia fixa e móvel, de radiodifusão e de TV por assinatura. Assim, urge a aprovação de uma lei que trataria da comunicação eletrônica de massa.

Em segundo lugar, com a introdução, cada vez mais freqüente, da solução de comunicações através de equipamentos com o uso da tecnologia sem fio, a gestão eficiente do espectro de freqüência radioelétrica tornou-se vital. Neste contexto, devemos estar afinados com as decisões tomadas internacionalmente, pois, desse modo, os consumidores brasileiros poderão dispor de equipamentos com preços mais acessíveis, tendo em vista os ganhos da escala de produção dos fabricantes.

Assim, a Anatel deve ter participação ativa nas organizações internacionais, para que as demandas da sociedade brasileira sejam contempladas. Finalmente, escolhida a plataforma tecnológica da TV Digital, é imperativo a definição do plano de negócios, por meio do qual se terá um detalhamento da operação do sistema.

Um tema adicional que tem despertado o interesse da sociedade brasileira é o da universalização da banda larga. Obviamente, disponibilizar banda larga para a população de baixa renda soa como uma política pública das mais pertinentes. No entanto, os custos inerentes a tal medida são muito elevados. Por conta disso, deve-se focar em projetos de banda larga que estejam vinculados, por exemplo, à universalização da educação, uma vez respeitadas as premissas que os recursos públicos são escassos e os contratos têm que ser cumpridos.

Em suma, precisamos aprimorar e, quando necessário, construir os marcos regulatórios pertinentes, respeitar os contratos e alocar o dinheiro público de forma eficiente.

1CORRÊA et alli. (2006), Regulatory Governance in Infrastructure Industries. Assessment and Measurement of Brazilian Regulators. Washington: IBRD, World Bank.